历史背景和文化遗产保护规划与国土空间规划衔接规则机制研究：课题概况

  我国遗产类型多元，遗产空间与生态、生产、生活空间普遍重合，长期以来各类遗产空间保护利用的用途管制需求存在一定的交叉、矛盾、冲突、融合等复杂性问题。党和国家对遗产保护格外的重视，搞好遗产保护工作，把遗产保护管理纳入国土空间规划编制和实施，也是党中央、国务院对遗产保护工作的明确要求。自然资源部组织编制完成的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》提出，要“整体保护、系统活化利用文化遗产与自然遗产，彰显国土空间的特色魅力。”本次研究项目来源于自然资源部国土空间规划研究中心外协项目，并依托于上海同济城市规划设计研究院在编的遗产保护相关规划开展研究工作。目标是梳理自然和历史背景和文化遗产保护规划编制与实施管理实践的经验；以更好的促进遗产保护规划与国土空间规划相互衔接为目标，为规划编制实践当中面临的技术问题提出可行的解决思路与方法。

  本次研究从梳理类型、总结经验和落实要求出发，建立总体框架、明确历史背景和文化空间的传导要求，最终确立历史背景和文化保护线划定规则和标准、提出历史背景和文化保护线与三线空间布局优化对策。

  通过对相关的概念研究、法律和法规和文献概要入手，总结国内既有国土空间规划中衔接自然和历史背景和文化遗产保护的制度建设进展情况；梳理党和国家对遗产保护事业提出的新要求及国土空间规划对自然和历史背景和文化遗产保护利用的要求。同时以法国、日本、英国为例，通过文献研究总结国外自然和历史背景和文化遗产保护规划编制与实施管理的经验。以上内容综合运用的研究技术方法有：文献研究、案例研究、专家学者访谈等。

  以上述研究为基础，项目建立了历史背景和文化遗产保护规划在国土空间规划中落实要求的总体框架。具体为首先研究国土空间规划的传到规则和载体，结合案例分析国土空间规划中历史背景和文化遗产保护相关编制内容、进而提出历史背景和文化遗产在国土空间规划纵向传导和横向衔接框架。综合运用的研究技术方法有：政策研究、理论分析与文献概要、案例研究、专家学者征询、部门访谈等。

  研究对历史背景和文化保护线进行了内涵界定；通过研究识别方法，明确了历史背景和文化保护线的划定规则和标准；并经过大量案例研究，通过典型举例的方式，提出了历史背景和文化保护线与三条基本控制线布局优化对策。过程中综合运用的技术方法有：类型与图示分析、案例分析、专家学者征询、部门访谈等。

  研究成果包括三部分：即从国土空间规划背景建立对历史背景和文化遗产保护与利用的科学认知；历史背景和文化遗产保护规划在国土空间规划中落实要求的总体框架；历史背景和文化保护线划定规则和标准、与三线空间布局优化对策。

  （1）在第一部分从国土空间规划背景建立对历史背景和文化遗产保护与利用的科学认知中，首先总结我国在自然与历史背景和文化遗产保护方面的探索与要求。一方面从国家法律、政策文件角度梳理当前我国在自然与历史背景和文化遗产类型方面的探索成果；另一方面，从党的二十大报告以及中央办公厅、国务院办公厅关于历史背景和文化遗产保护的各类意见以及全国文物工作会议等梳理党和国家对遗产保护事业的新要求。

  其次，重点研究法国、日本、英国在历史背景和文化遗产保护方面的先进经验，总结得出三个特点：一是强调文化多样性、不断拓展保护对象；二是注重整体性活化利用；三是与空间规划关联性强。

  最后，详细地理解阅读自然资源部、国家文物局发布的国土空间规划关于历史背景和文化遗产保护相关的内容和要求，得出三个要求要点：一是要求构建涵盖全要素的保护空间体系；二是要求注重整体性保护，统筹遗产全域空间；三是要求将遗产的保护利用与城乡发展相融，落实空间保障需求。

  （2）在第二部分历史背景和文化遗产保护规划在国土空间规划中落实要求的总体框架中，首先，重点研究国土空间规划“五级三类四体系”，思考遗产保护规划中与土地和空间利用紧密关联的工作如何合理衔接。

  其次，结合《湖南省国土空间总体设计（2021-2035年）》（市州征求意见稿）、案例——《大同市国土空间总体设计（2021-2035）》（文本框架）、《辉县市国土空间总体设计（2021-2035年）》、《沁水县土沃乡国土空间总体设计（2021-2035年）》（送审稿）案例，研究各级国土空间总体规划中历史背景和文化遗产保护相关的编制内容。

  最后，依托国土空间规划纵向传导规则和内容，提出历史背景和文化遗产保护规划在国土空间规划中落实要求的总体框架，包括纵向传导和横向传导两个部分。

  （3）第三部分历史背景和文化保护线划定规则和标准、与三线空间布局优化对策。首先从名词概念入手，界定历史背景和文化保护线的内涵，历史背景和文化保护存在的现实问题，历史背景和文化保护的趋势判断以及历史背景和文化保护线的划定要求。

  其次，对历史背景和文化保护线的划定规则和标准展开研究，提出：一方面要建立全域全要素历史背景和文化保护线控制体系，另一方面，结合实际项目操作经验，总结历史背景和文化保护线划定工作中的问题包括数据库的入库标准的问题、历史背景和文化保护线的纳入标准不统一、对于重叠部分的处理标准不统一等。

  最后，提出历史背景和文化保护线与三条基本控制线布局优化对策，包括城镇空间内的历史背景和文化保护线、生态空间内的历史背景和文化保护线、农业空间内的历史背景和文化保护线、历史背景和文化保护线的区域统筹、历史背景和文化保护线地下与地上的统筹等。

  结论一，国土空间规划框架下的历史背景和文化遗产保护规划应构建涵盖全要素的保护空间体系、注重整体性保护与统筹遗产全域空间、将遗产的保护利用与城乡发展相融并落实空间保障需求。

  结论二，应构建“国家-省-市-乡镇”包括保护格局、主体功能区划（历史背景和文化资源富集区）、历史背景和文化遗产保护体系与名录、历史背景和文化保护线、保护和活化利用策略等在内的纵向传导体系和“总体规划-专项规划-详细规划”的横向衔接体系。

  结论三，提出历史背景和文化保护线与三条基本控制线布局优化对策、历史背景和文化保护线的区域统筹、地下与地上统筹、陆地与海洋统筹策略。

  第一，构建了历史背景和文化遗产保护规划在国土空间规划中落实要求的总体框架。本研究基于对国土空间规划“五级三类四体系”的深入解析，创新提出历史背景和文化遗产保护规划衔接国土空间规划的内容框架，包括纵向传导和横向衔接。其中，纵向传导提出以保护格局、主体功能区划（历史背景和文化资源富集区）、历史背景和文化遗产保护体系与名录、历史背景和文化保护线、保护和活化利用策略五大内容主体明确了在各级国土空间总体设计中的落实要求；横向衔接一方面根据不同城镇类型提出应当编制的历史背景和文化遗产保护内容（专项或专章），另一方面提出应在详细规划中分历史背景和文化遗产类型细化历史背景和文化保护线管控要求。纵向传导和横向衔接的框架体系对于各地在编制国土空间规划时历史背景和文化遗产保护相关联的内容提供相关依据。